城投公司转型发展的困境与破局路径
“十四五”时期，我国迎来改革的提档期、转型的关键期，同时也迎来新一轮发展的加速期，中小城市城投公司应抓住机遇，主动作为，在国家发展和改革的大变局中找准定位、发挥优势、突破瓶颈、创新求变，实现高质量转型发展。
一、城投公司概述
近年来，我国城市化进程稳步前行，政府投融资体制也在不断进行创新与改革，我国城投公司随之快速发展。１９９４ 年，我国进行财税制度改革，一经推行就引起巨大改变，造成地方政府财权和事权之间的不平衡，再加上 １９９５ 年《中华人民共和国预算法》的实施，最终使得地方政府发行债券。此外，地方经济需要刺激和推动力来实现快速发展，因此面对城市建设资金缺口，各级地方政府在融资方面动机强烈，期望能快速填补缺口，高效解决问题。正是在这种环境之下，城投公司应运而生，地方政府将投融资的使命和责任赋予城投公司，期待其能在城镇化建设之中扮演重要角色，为城市发展添砖加瓦、保驾护航。纵观中国城市化建设，无论是摩天高楼还是污水井盖，都有城投公司在发挥作用。但是，随着地方政府债务规模越来越大，促使政府部门开始高度重视地方投融资平台监管工作。从 ２０１４ 年开始，城投公司在隐性债务严格监管政策下，面对生存环境、政企关系、运作模式、管理方式等方面发生的深刻变化开启了转型之路，重组整合动作不断，改革力度不断加大。有的城投公司逐步实现了从政府主导向政府引导的市场化模式转型，但大部分中小城市城投公司亟需转型来提升自我造血能力和可持续发展能力，以获取更大的生存和发展空间。站在新的历史起点上，每一位城投人都需要贡献力量，助力企业成功转型，助推新型城镇化建设与城市产业升级。
二、城投公司发展过程中现存困境
（一）项目多、资金紧，运行压力巨大
现阶段，中小城市城投公司以基础设施投资为主，主要投向公益性、准公益性业务，需要通过大量融资来维持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企业负债率增高，经营性现金流压力大，投资回报率不高。根据有关调查数据显示，当前我国大部分中小城市城投公司处于融资建设多、实际回报少、债务负担重的状态。而现阶段，政府的支持力度也大不如前。因此，一些城投公司如果资产负债率相对较高，那么其就会陷入拆东墙、补西墙的恶性循环。此外，城投公司一直是城市基础建设的中坚力量，随着土地相关政策的不断变化，其已经在土地一级市场中慢慢消失，基本造血功能已无法实现。一旦城投公司经营不善，效益不好，无疑会增加其偿债压力，资金风险隐患会逐步暴露出来，如果市场主体作用无法发挥出来，那么其稳健经营以及长远发展必然会受到制约。
（二）重建设、轻运营，缺乏造血功能
针对自体经营业务，有的中小城市城投公司并没有进行深度开发，而是仅仅发挥政府赋予的投融资职能，业务类型略显单一，没有深入思考更进一步的滚动式经营措施。此外，项目融资方案一旦落实，有的中小城市城投公司对于后续的运行状况并不会过多关注，更不用说对项目展开追踪等一系列延伸管理工作，导致企业缺乏良性发展的有利条件。分析其利润空间十分有限的原因可以发现，一部分原因在于城投公司侧重项目前期融资工作，对于项目如何运营以及项目盈利多少并没有展开深入分析和挖掘，另一部分原因在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建项目时，城投公司认为自身职责主要在于投融资方案，对于相关产业和业务未给予过多关注，在一定程度上也会限制城投公司发展空间，导致资金流动性受限，资金使用率不能达到预期，企业难以实现可持续发展。同时，受限于城投公司主要从事城市基础设施建设等非经营性项目的性质及角色定位，大部分城投公司盈利能力较弱，缺少利润来源点，缺乏经营性项目，收入来源较少，业务利润率不高，再加上高额的财务成本负担，导致城投公司净资产收益率普遍较低，部分公司实际净利润甚至处于亏损状态。收入与支出的长期不平衡，导致城投公司造血能力低下，难以实现良性循环发展。
（三）市场意识薄弱，发展后劲不足
一方面，由于基础设施建设具有周期性等特点，随着城市建设的不断推进和城市化率的不断提高，预计未来城市基础设施建设的业务空间也将不断缩小，因此，中小城市城投公司运营效率及长远发展势必会受到影响。同时，地方政府能够为城投公司提供的优质项目资源极其有限，而且城投公司在运行期间存在分布零散化、规模小型化、实力薄弱化、竞争同质化等诸多问题，加之项目大多受限于地方政府，难以对外发展，缺乏内在发展动力，导致其无法进一步拓展发展空间。另一方面，中小城市城投公司经营管理机制不够灵活，组织架构与功能职责不完备，法人治理结构与分类管控机制不健全，组织职能及管控流程不清晰；重要部门、关键岗位的专业人才缺失，绩效考核一刀切，薪酬激励不充分；企业创新意识和市场化经营意识不高，业务结构单一，市场化运作经验不足。综合考虑整体发展趋势不难发现，城投公司的发展前景不太乐观。
三、促进城投公司成功转型发展方向
（一）服务城市发展，增强融资功能
资金保障是现代城市建设的重要条件，中小城市城投公司应该持续筹集资金，担负起促进城市功能优化完善的责任，只有融资能力强、资金充足，才能有效开展城市开发建设的相关投资活动。同时，中小城市城投公司应该准确把握政府意图，积极主动地查找市场经济现存疏漏，做出相应弥补措施，充分将筹集建设资金的职能和效果发挥出来。为此，城投公司要着力提升主体信用级别，提高融资效率，降低资金成本。一是推动资产及业务整合重组，做大做实做强资产，提升公司盈利能力和综合竞争力；二是利用好政府间接信用，持续获取政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持；三是主动与金融机构加强合作，与大型商业银行等签署战略合作协议，并且以金融创新为引领，更为灵活地改变筹资运营模式，不断优化融资结构，增加直接融资占比，促进与社会资本之间的深度合作，从而缓解企业融资压力。
（二）积极融入市场，提升竞争能力
在新形势下，中小城市城投公司应该紧紧把握市场经济的发展趋势，站在市场化运作这个基点上，积极转变自身角色，减少对地方政府的依赖，围绕核心定位，找到市场属性和公益属性的结合点，从政府项目的操盘手转变为市场竞争中的参与者，增强自身造血能力。一方面，可以利用政策优势，例如新型城镇化、城镇棚户区改造等，将土地、房产等不可移动资源作为基础推动力，开展项目规划和包装工作，强化项目全过程管理和回款，清晰界定与地方政府的权责利，同时做好前期融资、中期建设、后期竣工结算的衔接，尽可能地平均不同年度的项目收入确认规模，避免较大资金缺口；还可以借助民间资本力量，将资金、产业引进来，同步提升资产总量、运行质量。另一方面，以股权多元化、混合所有制改革等方式与其他央企、地方国企、优秀民企合作，引领国有资本进行合理流动，通过独资、控股、参股等方式将资金注入其他朝阳领域之中，以盈利性业务收入弥补公益性业务投入带来的资金缺口，并逐渐将这种形式确立为常态发展模式。
（三）抢抓政策机遇，拓展产业链条
我国重要报告指出，要“推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。近年来，国内众多城投公司主动顺应发展趋势，跟进绿色低碳发展，开辟持续增长赛道，推进深度转型与发展。例如有的城投公司参与供水服务、排水服务以及环境改善等业务，对地方垃圾、污水处理等相关企业进行重组整合，充分发挥其资源优势；有的城投公司拓展环保地产发展空间，一方面保持传统优势业务持续增长，另一方面积极引入战略投资者进行投资，致力打造全新的投融资平台。
四、促进城投公司成功转型发展措施
（一）突出战略引领，完善顶层设计
随着国家政策的不断调整，城投公司转型既是大势所趋，也是迫在眉睫。鉴于城投公司的特殊身份，城投公司应时刻与国家及地方的政策导向保持一致，明确可为与不可为，否则将面临政策风险引发的财务风险甚至经营风险。城投公司应该加强对相关政策的学习研究，积极对接主管部门，理解政策精髓，紧跟政策动向，及时对公司发展规划做出恰当调整。例如《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔２０２１〕５ 号）等文件，明确提出了打破城投债刚性兑付、打消财政兜底幻觉，推动平台公司之间整合重组、推动融资平台公司市场化转型升级和结构调整重组等，这些政策的出台为城投公司的未来发展提供了参考方向。受国家宏观政策和区域经济发展环境的影响，随着城投公司转型发展，其自身战略定位与目标、业务布局、组织管控等方方面面都需要进行调整，因此其亟需重新审视错综复杂的内外部环境，制定发展战略规划，发挥自身发展优势，抓住发展机遇，规避风险与不足，促进自身可持续发展。城投公司应该做好系统性、前瞻性的战略规划，从外部环境变化、行业发展的机遇与挑战、地方资源禀赋和区位条件以及自身资源能力的优势与劣势着手，通过ＳＷＯＴ 等战略分析工具，制定公司未来的发展方向与目标，有序地谋划公司各项经营管理活动，从而全面增强公司经营管理活动的环境适应性，筑牢公司发展定力，提升其核心竞争力 。
（二）优化产业布局，提升经济实力
中小城市城投公司应该坚持有所为、有所不为，明确发展定位，在做专做强主业的基础上实现多元化发展。首先，在发展模式上遵循数量少、质量精的原则，以市场化经营为战略方针，充分挖掘现有产业的潜力，促进核心竞争力稳步提升，打造明确、清晰的盈利模式，增强“自循环”滚动造血能力。例如在片区开发版块重点推进产城融合模式升级，积极探索“特色小镇、产业新城”开发模式，打造片区产业集群，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变；房地产开发版块着力构建业务体系，推进开发资质升级与物业混改，培育项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设；城市资源版块着力打造城市公共资源运营平台，加大对城市资源的进一步整合，形成城市开发、建设、运营全产业链的运营体系。其次，在发展路径上，围绕自身主业推动相关业务多元化。例如传统的开发建设业务，可以围绕委托代建业务逐步增加设计、监理等业务，掌控工程咨询各个关键环节，推进ＥＰＣ 一体化模式升级；同时，向下介入建材生产、流通等领域，打造完整产业链条。此外，城投公司还应立足自身资源禀赋，积极拓展新兴产业。例如可以适当涉足生态环保、体育事业、国民健康、文化旅游等领域，培育新的经济增长点，带动上下游产业链快速集聚，实现国有资本保值增值。
（三）强化资本运作，增强发展活力
中小城市城投公司可以围绕资源发掘、资源注入、资源整合、资源变现等几方面，因企制宜地选择资产重组、收购兼并、上市等资本运作方式，构建资源资产化、资产资本化、资本证券化的有效循环，逐步实现从资产型融资平台向资本型投融资平台转变。在具体转型时，首先要完成的步骤就是全面清查本公司及所属子公司的资产情况和股权关系，按照资产属性进行细化分类。在此基础上，城投公司应秉承同业规定、精简高效、兼并重组、增强实力的基本原则，重新进行子集团或者子公司的组建。同时，大力争取城市资源注入，划入国有股权，将无效资产彻底剥离，最后将核心业务进行归并，缩减管理层级，实现资源高度集聚化。然后，结合具体的市场融资需求，进一步明确母子公司各自的功能定位，对母子公司进行功能再造，客观分析公司的内外部环境，进而总结出自身的长处和短处所在，精准捕捉外部的一切机会，并排查安全威胁，重新规划业务布局和业务发展战略，让各产业协调发展，从而为持续融资打下坚实基础。再次，要创新投融资模式。一是科学合理使用基础设施建设资金，争取更多财政资金、政策性资金的支持，减少自身债务压力。比如政府专项债坚持资金跟着项目走，重点投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、能源、水利等九大方向。对此，城投公司应该积极用好地方政府债券，扩大有效投资，积极参与成熟项目的挖掘、策划、储备，并建立严格的项目管理体系，加快项目开工建设，以市场化方式成为基础设施领域的开发建设商。同时，积极争取国家政策性开发性金融工具的支持，发挥其成本低、期限长、容易获得银行或专项债的配套资金支持等优势，为城投公司带来新的增量资金。二是积极改善融资结构，结合公司转型发展规划，制定中长期融资计划，提高企业主体信用级别，创新融资方式，借力资本市场，扩大直接融资规模及比例，尝试上市、混改、产业基金等股权融资方式，用好 ＡＢＳ 资产证券化、基础设指标设置、过程管理、结果应用，探索员工持股、超额利润分享、项目跟投等中长期激励方式，将个人收入与公司经济效益、创造价值能力密切挂钩，调动干部、员工的积极性、主动性和创造性。四是提升公司治理水平。在公司治理方面，公司人员的独立性以及财务的独立性都要进行考量，对于公司架构的科学性和制度的完善性等方面的管理也要加以重视。公司应规范法人治理结构及组织架构，明确部门划分及岗位职责，规范财务管理制度，建立财务预决算体系，完善财务预警机制等内控管理体系。在公司管理方面，应改变以往的行政化管理方式，建立市场化决策机制及考核激励机制，面向社会公开遴选具有优秀能力的人员加入公司团队，打造高素质专业化管理团队，促使城投公司的运营能力和盈利能力都能得到提升。在公司经营方面，城投公司应根据自身战略规划，聚焦主责主业，将基础设施建设及运营、产业投资作为核心业务，并围绕核心业务深入布局，拓展新业务。
五、结语
综上所述，中小城市城投公司要积极顺应国家政策导向，精准把握市场经济规律，立足自身资源优势，突出结构调整、专业化整合，加强资本运作，升级业务模式，优化产业结构，深化体制机制改革，激发内在活力动力，提升市场化经营水平与核心竞争力，以真正实现高质量转型发展。
